第一章

导论

第一节

问题提出

一 研究背景

城市化是一个由农业为主的传统乡村社会向以工业和服务业为主的现代城市社会逐步转变的历史过程，具体包括人口职业的转变、产业结构的改变以及土地和地域空间的变化。目前，我国的城市化突出表现为两个方面：一方面，城市化的快速发展导致大量农村劳动力向城市转移，城市人口快速增长；另一方面，承载不断增长的城市人口的区域空间需要不断增长，即城市区域面积要不断增长，这就需要将农业用地转化为城市建设用地。在这两个过程中，都必须以土地作为依托；土地在城市化进程中扮演着非常重要的角色，不论是人口的集聚、产业结构的规模化和调整、基础设施的建设等都需要通过土地资源的合理配置得以实现。因此，构建完善的土地制度，促进土地合理、高效利用，是关系到我国城市化健康、合理发展的关键。

但是，随着中国城市化的快速发展，很多制约城市发展的因素凸现出来。尤其是作为生产要素的土地，更是成为制约我国城市化进一步发展的瓶颈，集中表现为城市建设土地的供给不足、土地使用效率低下、土地资源配置不均等。未来，要加快中国城市化的速度，提高中国城市化的质量，保证城市化对中国经济再次腾飞、实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴起到关键作用，需要对土地问题进行深入研究。如何才能在保护耕地的前提下，既能保障城市化发展所需的建设用地，又能够提高土地使用的效率，还要与我国城市化发展的方针相符合。这样的研究对于未来中国的发展具有重要意义。

我国经济快速发展，各种制度不断健全，经济一体化、市场一体化、产业一体化，同时也带来人口的一体化，在这样的背景下，作为城市化重要推动力的土地也应该实现一体化。实现土地的一体化，一方面，可以实现土地资源本身的整合和使用效率的提高；另一方面，也可以配合其他资源的一体化从而实现整体经济、社会的协调发展。

目前我国土地资源的使用过程中还存在很多问题，影响了我国土地资源的一体化进程。这些问题主要表现为以下几个方面。

第一，土地没有实现资本化。土地是一种重要的资本，通过土地的资本化，可以实现土地的充分流动和自然增值，带来社会财富最大化。改革开放以来，我国对土地产权制度和使用制度进行了改革。农村实行了家庭联产承包责任制，将集体土地的所有权和使用权分离；在城市开始对国有土地实行有偿使用，并实行土地使用的市场流转和转让。这些都是土地资本化的具体形式，是逐渐唤醒“沉睡资本”的必要步骤。正是当时的土地资本化，以及土地资本化产生的红利，才带动了我国30多年的经济快速发展。但是，我国的土地改革依然留下了很多问题：城乡二元的土地制度始终没有得到改变；国有土地的使用依然存在较强的计划色彩，比如土地的行政划拨和出让方式中的协议出让；国有土地一级市场的政府垄断；集体土地转变为国有土地的征地制度；集体建设用地不能进入市场；等等。以上诸多问题，已经成为制约我国土地资本化进一步发展的重要障碍，给土地浪费和低效使用留下了空间。

第二，土地没有实现充分流动。土地作为一种重要的资源，只有实现充分流动才能实现土地价值的最大化。虽然土地是一种不可流动资源，在我国的土地指标的方式下，通过市场机制，可以实现土地使用权、经营权、发展权等的流通，从而实现土地使用效率最大化。但是目前，我国土地制度相对落后，制约了土地资源（要素）的流动，限制了土地资源的合理配置。主要表现在两个方面。一方面，城乡二元分割的土地所有制，造成城乡之间建设用地市场的分割，从而导致农村集体建设用地不能直接进入市场，填补城市建设用地的不足，也不能让农村参与到城市化利益的分享中来。另一方面，目前我国法律和国土部门政策限制了城市建设用地指标的跨区域流转，这就人为地割裂了我国区域之间的土地市场。这种地方分割的局面造成城市化水平较高地区建设用地指标严重短缺，而城市化水平较低地区建设用地指标存在富余。建设用地指标在空间上分布不均衡，导致土地资源（资本）使用效率的低下。