文前辅文

本书为福特基金会项目“中国城镇化进程中的土地资源配置效率问题研究”（资助编号0130-1198）的成果

序言

中国经济快速发展的历史进程，是在近40年前伴随改革开放而启动的，其发展的动力始终是工业化和城市化。就两者关系而言，一个基本的事实是，中国的城市化是由工业化引致的，也就是说，在中国，城市化是跟随工业化展开的。我们认为，工业化先行，产业发展先于城市扩张，可能正是中国经济发展的成功之处，是中国发展道路的主要经验之一。究其原因，中国的城市化遵循的是“产业发展—就业增加—人口集中—城市发展……”的自然过程。这一过程以创造就业岗位为先导，基本保证了每年规模高达千万的农村转移人口的就业，从而基本避免了城市无序膨胀，避免了贫民窟等严重的社会问题，从而走出了一条独具特色的城市化道路。

近40年来，中国的城市化取得了巨大的成就。1978～2016年，中国的城镇常住人口从1.7亿人增加到7.9亿人，以常住人口计算的城市化率从17.9%提升到57.4%，年均提高1.04个百分点，远高于1981～2010年世界年均0.41个百分点的水平。

特别是进入21世纪以来，中国的城市发展步入新阶段，发展质量显著提高。2000～2015年，中国城市用水普及率从63.9%提高到98.1%，燃气普及率从44.6%提高到95.3%，污水处理率从34.3%提高到91.9%，人均道路面积从6.1平方米提高到15.6平方米，人均公园绿地面积从3.7平方米提高到13.4平方米，人均住宅建筑面积从20.3平方米提高到33.2平方米。简言之，十余年来中国城市基础设施显著改善，公共服务水平明显提高。城市化的快速推进，提高了城乡生产要素配置效率，推动了国民经济持续快速发展，带来了社会结构深刻变革，促进了城乡居民生活水平全面提升。

自2009年开始，中国的经济增速从过去30余年年均近10%的水平下落至6.5%～7%的新平台。在经济减速的大背景下，中国的工业化进入新阶段，城市化也被赋予新的内涵。2012年以来，城市化作为拉动内需、破解中等收入陷阱、引领新常态的重要举措，在中国受到前所未有的重视。自那以来，中国政府先后发布了多项推进城市化的思路和体制改革方案。2014年3月，中央政府出台了《国家新型城市化规划（2014～2020）》，系统提出了未来一段时期中国推进城市化的目标、战略思路、重点任务和制度安排。

我们清醒地看到，十余年来的中国城市化，是在各级政府的主导下，沿着“造城”的路径，以行政化方式自上而下展开的。尽管它在做大经济总量、创造就业和增加财政收入等方面发挥了积极作用，但毕竟仍是一种粗放型的城市化，与创新、协调、绿色、共享等新发展理念并不完全相容。概括而言，当前中国的城市化主要面临以下几方面的挑战。

一是城市无序扩张，土地资源利用效率下降。统计显示，中国城市的建成区人口密度低于部分发达国家水平，而人均建成区面积则超过部分发达国家水平。对于中国这种土地极为紧张的国家而言，这是不可持续的，因而是不能容忍的。

二是各地方政府过度依赖土地出让收入和土地抵押融资筹集资金来推进城镇建设，这使得地方政府的债务问题十分突出。

三是现行的城乡二元户籍制度，导致城市化与市民化进程分离，并造成大量社会问题。目前，大量农业转移人口虽被统计为城镇人口，却没有城镇户籍，因而难以享受城镇居民同等待遇。这部分人口占城镇常住人口的1/3左右。

四是人口等经济资源向大城市和特大城市集聚，导致“城市病”凸显，而中小城市数量与人口比重下降，发展极不平衡。

五是城乡差距突出。近十年来，中国城乡居民收入比一直维持在3以上，而且无改善的迹象。

六是城市化推进的资源环境代价较大，城市大气污染、水污染、垃圾污染和水资源短缺等问题日益严重。