第一篇

导论

第一章

绪论

第一节

研究背景

2011年，中国城镇化率已经达到51.27%，城镇人口首次超过农村人口，达到6.9亿人。这不但是中国社会结构的历史性转变，而且也意味着城镇化的健康发展将成为重中之重；但与此同时，我国也面临着统筹城乡发展、改变二元经济结构、实现城乡人口转移、优化城镇空间布局、加强城镇产业支撑、跨越“中等收入陷阱”等方面的重大挑战。在中国高速城镇化进程中，人口特别是农业转移人口（主要是农民工）按照资源配置自发向城市汇集，使得大城市不断“膨胀”，涌现出一大批超级城市和特大城市，伴随而来的是交通拥堵、住房紧张、环境污染、事故灾害等“城市病”；而小城镇和农村发展则相对滞后，土地撂荒、空壳化和空心村等“农村病”开始显现，出现了“候鸟式”“钟摆式”等特有的人口流动现象。

党的十九大报告再次重申了“区域协调发展战略”，在“坚持新发展理念”中强调“推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，主动参与和推动经济全球化进程，发展更高层次的开放型经济，不断壮大我国经济实力和综合国力”。2014年印发的《国家新型城镇化规划》中要求，到2020年，我国常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右，并强调统筹推进户籍制度改革与基本公共服务均等化，通过实施差别化的落户政策，把有能力、有意愿、长期在城镇务工经商的农民工及其家属逐步转为城镇居民。根据《2019年新型城镇化建设重点任务》，2019年新型城镇化建设要突出抓好在城镇就业的农业转移人口落户工作，推动1亿非户籍人口在城市落户目标取得决定性进展，实现常住人口和户籍人口城镇化率均提高1个百分点以上，其中强调积极推动已在城镇就业的农业转移人口落户，继续加大户籍制度改革力度，在中小城市和小城镇已陆续取消落户限制的基础上，Ⅱ型大城市要全面取消落户限制，Ⅰ型大城市要全面放开放宽落户条件，超大特大城市要调整完善积分落户政策。新型城镇化本质上是从传统的以“土地城镇化”为主导转向更多注重“人口城镇化”，实现均等化的公共服务，缩小城乡差距，从而获得消费的升级和经济的再发展。

早在2012年的中欧国际城镇化伙伴关系高层会议上，李克强总理提出中国的城镇化是大中小城市和小城镇并举的可持续发展之路。小城镇既是城市的产业、文明、文化向农村辐射的基地，又为农村提供了劳动力转移、人口转移、产业升级、质量提高的空间载体。与人口涌入大城市的异地城镇化相比，就地就近城镇化是城镇化的新模式。十九大报告在“实施区域协调发展战略”中讲到“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化”，重申了推进新型城镇化发展这一重要发展方向。

就地就近城镇化，是指区域经济社会发展到一定程度后，农村人口不再向大中城市迁移，而是在原居住地一定空间半径内，依托小城镇和新型农村社区，实现“就地就近城镇化、就地就近市民化、就地就近基本公共服务均等化”的城镇化模式。这是一条“既不离土也不离乡”的城镇化道路。经过改革开放三十多年的发展，目前我国农村经济实力明显增强，为实现就地就近城镇化提供了基础条件和发展空间。当前及今后一个时期，积极推进小城镇建设，着力推动大中城市优质资源向中小城镇乃至中心村延伸，鼓励农民向中小城镇集聚，多数农民就地创业安居，采取农村“就地就近城镇化”途径，这才是适合我们国情和地方发展的新型城镇化道路。把大城市与小城镇的文化、教育、医疗等资源有机整合，这既能够缓解大中城市过重的功能负担，又可以使小城镇居民也享受大城市的优质资源，缩小地域差别、城乡差别。

不论是异地城镇化，还是就地就近城镇化，农村居民、城市居民都将受到不同程度的影响，而农业转移人口，特别是农民工是其中最为直接的利益相关者，“农转非”居民则是城镇化进程的实际体验者。在城乡二元的社会体制下，农民工仍处于农民和市民之间的“半市民”状态，他们难以享受和市民同样的待遇和公共服务。农民工是城市经济发展的重要推动力量，却依然被当作“廉价劳动力”，被排斥在城市社会的制度环境之外。大量农民工沉淀在城镇，工业化进程与农民工市民化进程严重脱节。农民工市民化的最终实现，除了需要进行相关制度创新，逐步消除农民工市民化的制度障碍外，还需要加大相关投入，来解决农民工市民化过程中的基本社会保障与公共服务缺失的问题。