特稿

以“能力专有性”论政社合作

——以两岸防艾社会组织为例

王名 蔡志鸿

【摘要】 既有理论对于政府与社会关系（以下简称“政社关系”）的解释更多聚焦于制度论和理念论两个视角，尤其强调制度供给的不足造成了政社关系的不同模式。本文在评述这些观点的基础上，从能力论的视角出发探求新的解释框架，进而提出能力专有性这一新的概念。基于经济学对于分工的研究，本文认为：政社之间相互依赖程度的不同源于社会组织所拥有的能力专有性的差异，社会组织能力专有性越强，政府与其越容易形成相互依赖的关系，反之则容易形成任意支配型的关系。本文以艾滋病防治为主要领域并以台湾地区和我国大陆的社会组织为例对这一问题进行比较分析。研究发现：分工基础上的深耕细作、专业化的员工及志愿者队伍以及长期的经验及社会资本的累积，使台湾地区防艾社会组织在自身擅长的领域内形成了很强的能力专有性，这一方面突出了社会组织的竞争优势，但另一方面也限制了其跨域流动的可能性，最终形成政社之间相互依赖的紧密关系；而我国大陆防艾社会组织的专业化分工不明确，缺乏在固有领域的深耕细作，全职员工欠缺特别是员工和志愿者团队的专业性差、流动性高，种种因素使之缺乏能力专有性，在与政府合作中处于被任意支配的地位。本文进而从制度视角解释了社会组织形成不同能力专有性的原因。

【关键词】 政社关系 政社合作 防艾社会组织 能力专有性

一 政社关系的三种分析视角及其不足

政社关系一直以来备受学术界的关注。目前对于政社关系的研究主要基于三种视角：制度论视角、理念论视角与能力论视角。制度论视角强调政府与社会组织所处的制度和环境结构对双方关系的影响；理念论视角强调政府与社会组织各自的价值观及认知在双方关系中所发挥的作用；能力论视角强调政府与社会组织各自的实力对双方关系的影响。本文对这三种视角的主要观点加以评述，并指出各自的不足。

（一）制度论视角

在学术界关于政社关系的讨论中，最常用的是制度论的解释视角。

制度论视角认为，当前中国政社关系的现实互动是制度形塑的结果，制度的发展影响着政社关系的发展，为政社合作提供了空间。

笔者长期关注社会组织管理体制问题并曾指出：从中国社会组织的发展过程看，政社关系经历了不同的历史阶段，社会组织管理体制几经制度创新，沿着分散管理到归口管理，再从归口管理和双重管理到分类管理的路线演进，分别体现了背后的发展型战略、控制型战略和规范型战略三种不同战略（王名等，2011）。也有学者从政策文本和实践效果的双重角度划分，指出政社关系经历了严密控制、局部发展、甄别性吸纳三个阶段，不同阶段在政策目标、功能边界和政策功能的不同，体现了政府对社会组织的不同的策略性选择（陈天祥等，2017）。

到目前为止，我国社会组织管理体制最突出的特点仍然是双重管理体制，以及在双重管理体制基础上形成的现行制度环境。笔者曾将这一体制的特征概括为：由统一的登记管理机关和分散的业务主管单位分别行使对社会组织的控制和管理职能，形成政治把关和监督管理的责任分担机制。这种制度供给上的特殊体制安排成为制约我国社会组织发展的最大障碍（Wang & Liu，2009）。

社会组织的合法性问题，实则包含了在现行制度下的发育和发展条件，是制度层面探讨政社关系的基础。政府能够通过合法性的安排以及各种政策工具，对社会组织的发育、发展和规模产生积极或消极影响（Lecy & Slyke，2013）。高丙中将政社关系归结为三种合法性，即社会合法性、行政合法性、政治合法性，认为现实中的政社关系及其博弈，体现为三种合法性之间的相互替代（高丙中，2000）。李朔严则强调了党与社会组织关系的重要性，强调政治合法性在一定程度上能够支持社会组织的发展（李朔严，2018）。