文前辅文

本书得到教育部人文社科项目青年基金（编号：13YJC810016）资助

序言

感谢学友谭海波的信任，让我为本书作序，作序也是一种促进思想交流的手段。

本书是一部关于中国地方政务服务机构的运作机制研究的学术专著。作者从理论和案例两个方面认真讨论了以J市为典型的中国地方政府在改革开放过程中为提高公共服务水平做出的一系列努力。其中，重点着墨的是“一站式”服务机构的设立、管理和运行。这一机构（又称政务超市、行政服务中心、政务服务中心等），作为政府整合的行政审批和公民服务职能点，在一个集中的地方为企业和公民提供高效、快捷、公开透明的服务，大大方便了群众。在铿锵的主旋律下，地方政务服务机构在全国各地纷纷涌现，成为政务改革的亮点。本书作者敏锐地认识到这一组织形式的时代意义，对此开展了研究。作者梳理了改革开放以来，中国地方政府在招商引资、服务企业和应对中央的行政审批改革、便民利民的要求的多重压力下，大规模建立行政服务中心的历程；也通过J市的案例，深度描述，从机构集中（1997～2001）、功能整合（2001～2005）、文化形塑（2005～2011）三个发展阶段审视了不同时期“一站式”服务的不同特点，指出这一新生事物的出现和发展与政治和制度环境是高度相关的。作者观察到，作为行政体制改革的一项举措和新生事物，行政服务中心的成立虽然有不少成效，得到了社会各界的广泛关注和认可，但也面临法律地位不明、职能定位不清、管理权限和职能不到位、形式主义严重等问题。据此，作者提出了明晰机构职能、合理分层定义，全面兼顾政府“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”四大功能和增加法律、制度供给，打破部门利益的政策建议。作者指出，一个国家能否兴旺发达和长治久安，在很大程度上，与公共服务的效率、水平、质量直接相关。

可以说，作者对地方政务“一站式”服务这个问题的研究，洞察深入、描述生动，对成就的了解和问题的把握都非常准确，切中要点，给了我们很多的思考空间和改革的遐想。

自产生之日起，为了能够更好地管理国家和社会，许多政府都一直在不断进行改进和创新，以应对不断变化和发展的需求。中国地方政府的“一站式”服务中心，就是在这样的改革过程中出现的新鲜事物，是在原有体制不足以满足日益提高的地方招商引资和便民服务的要求的情况下，政府在管理和服务机制方面进行的一项改革措施。严格来说，行政改革是政府有目的地改变组织的结构、过程和决策者的态度、行为模式，以提高组织运行效率的一项努力。行政改革一般的内容包括去官僚化（机构精简、缩编、重组、下放权力），加大私有化份额，调整资源分配和管理的权力，通过招聘、培训、激励的方式提升管理人员的素质和职位胜任能力，通过设计预算和审计项目等方法来提高资金使用效率和行政单位的服务提供能力。行政服务中心或曰行政服务大厅的设立，是行政改革需求的产物。但是，在改革刚开始的很长一段时间内，政府部门只是在服务流程上有所变动，并没有触动原有行政体制的组织结构和方式方法，在各个行政部门之间构建了一个共享的物质空间，让所有部门的审批和服务程序，都集中到一个办公大厅，让企业和百姓节省跑不同部门签章办批件和接受政府服务的时间。细究起来，这并不属于有深度的行政改革，权力结构没有变化和重组。但即便如此，比起从前办事时群众的颠沛之苦和无效的时间浪费，这一程序和空间区位的变化，已经算是巨大的改善了。后来由信息技术进步推动的功能和流程改革、行政审批制度法规改革、审批程序预先告知的要求与近来浙江省全面推进的“最多跑一次”的努力，则在更深层次上推动了政府改革。本书作者通过深入的实证考察，揭示了“一站式”服务改革的不足和依然存在的问题，提出要超越形式，以法规和明确职责权限的形式来推动“一站式”服务落地，达到更深入地改革公共服务的目的。集中办公、提高服务效率是行政服务改革的一个方面，但能解决问题才是行政服务改革的关键。不少地方在经过一段时间的摸索后，决定主要负责的官员必须也到现场办公，即时解决疑难问题。我早年曾经在日本参观他们的社区服务工作站，发现他们的服务窗口是开放性的柜台，前面一排工作人员是直接面对公众的，公众能坐下来接受服务。每个单位的名称和服务内容明确告示，每个单位各占一到两条直线，并向后延伸。有六排以上的工作人员，最后一排坐的是本部门当日负责的主管，他们可以和隔壁单位的主管随时协商和开会，决定需要协调的重要问题，形式和实质性服务都在同一空间完成，不必再转到另外的办公机构和由坐在封闭型办公室的人重新处理。我当时就想，什么时候，中国的“一站式”服务也采用这样的空间布局，各部门协同安排，老百姓的日子就比较好过了。这几十年来，中国各地政务服务大厅层出不穷，各种类型的办公室也都有出现。不少大单位比如交通警察服务站也开始有了类似日本的安排，只是负责人大多数依然不出现在前台，反映的还是公共服务精神的贯彻程度不足。