第一章

导论

改革开放以来，快速的工业化、城市化与现代化进程伴随着严重的环境破坏，中国政府自20世纪70年代以来积极开展环境治理工作，逐步加大投入力度，致力于改善环境质量，加强环境立法，完善环保机构设置，我国已经初步形成了较为完整的环境保护法律法规体系。然而处于转型加速期的中国目前面临的环境形势依然十分严峻，环境问题与其他社会问题交叉、重叠，凸显前所未有的复杂性和特殊性（洪大用，2008；2013）。历史上长期积累的环境问题尚未解决，新的环境问题又在不断产生，部分地区环境污染和生态恶化已经到了相当严重的程度。世界银行报告表明，“中国是世界各国中水土流失最严重的国家之一”（World Bank，2001）。相关数据显示，1989年底我国水土流失面积达367万平方千米，占国土面积的38.2%，年流失土壤50亿吨。仅长江上游和黄土高原水土流失面积就达80万平方千米（占全国的20.8%），年流失土壤总量16.2亿吨（占全国的63.2%），年流失土壤折合氮磷钾4000万吨（国家林业局，2009；鲁绍伟，2003）。截至1999年底，我国荒漠化面积为267.4万平方千米（占国土总面积的27.9%），沙化土地面积为174.31万平方千米（占国土面积的18.2%），并且沙化面积以每年2460平方千米的速度增长；1亿平方千米草场退化，生物物种种类和数量的急剧下降严重破坏了生物多样性，50年来中国约有200种植物和10余种野生动物灭绝（国家林业局，2011）。面对环境衰退，中国政府积极采取治理措施，建立健全环境保护系列法规体系，但仍出现了“局部在改善，总体在恶化”现象以及“边治理、边衰退”的失灵困境。中国各大流域水土流失十分严重，1997年黄河断流累计高达267天，创历史最高纪录；1998年，长江、松花江、嫩江发生有史以来特大洪灾，受灾人口2.33亿人，死亡3004人，各地估算直接经济损失1666亿元人民币（林业工作研究，1998）。反思水患根源，中国政府积极响应，及时采取“封山植树，退耕还林，退田还湖，平垸行洪，以工代赈，移民建镇，加固干堤，疏浚河湖”的治理政策，并相继实施了天然林保护工程（1998）以及退耕还林工程（1999）等一系列生态恢复工程（鲁绍伟等，2003）。中共中央于1999年8月在四川、陕西、甘肃三省启动了退耕还林（草）试点工程（国家林业局，2001）。

退耕还林（草）（以下简称“退耕还林”）工程是中国有史以来实施的一项在投资量、涉及面、政策性以及群众参与度上都具有空前性的，旨在改善生态环境的林业生态建设工程，也是世界生态建设史上的创举。这是新时期中国政府为了减少水土流失实施的一项全国性农业生态经济工程，与之相关的系列政策是生态建设政策的重要组成部分，也是作为统筹经济与生态关系启动的中国六大林业重点工程之一，又是一项系统性和规范性比较强的生态环境治理项目，其最终目的是改善生态环境，优化农村产业结构，实现山川秀美。针对退耕还林的不同目标有“工程”、“项目”、“政策”等提法。在本研究中主要是从“政策”维度（但在文中也可能用到“项目”或“工程”，这里将三者等同）讨论退耕还林，将其作为一项单项环境政策，阐述在不同行动者的参与互动中所形成的政策实践形态。总的来说，中国实施退耕还林政策具有经济、生态、林业发展等多方面动因：基于综合国力增强有助于政府支撑退耕还林政策实施；虽然粮食出现结构性短缺但急需对总量过剩进行干预与调节；农村温饱基本得以解决但农民增收愿望迫切；加入WTO后面临发展现代化生态农业的挑战，农村产业结构急待优化和调整；西部大开发为推进生态环境恢复和重建提供契机等，尤其是生态环境持续恶化导致1998年特大洪灾的教训和反思成为政府实施退耕还林政策的直接动因。