第19卷：2017：No.1

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主题文章

法观念差异下的境外NGO立法效应

贾西津

【摘要】 《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》2017年1月1日实施。自法案二审稿向社会公开到颁布出台以来，国际上和中国民间社会的反响多担忧和批评之声，与政府表示的规制不法、保障权利之态度有较大落差。本文的分析认为，这种落差不只因为国家安全的政治目的考量，更重要的是法观念的差异造成的不同解读。本文从法律文本出发，首先分析《境外NGO法》的法律特征，继而尝试分别阐述立法的思路和社会反应的逻辑，在此基础上剖析二者的深层观念差异，最后针对上述法观念差异，提出《境外NGO法》作为中国现阶段立法的一个实例，可以从明确法意、畅通流程、保障权利三个方面，在“法治”建设的路径上，弥合境内外、立法与民间社会之间对话的张力。

【关键词】 法观念 境外非政府组织 境外NGO 立法

2016年4月28日，十二届全国人大常委会第二十次会议表决通过《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》（以下简称《境外NGO法》），147票赞成、1票反对、1票弃权。该法具有相当强的国际关注度，国外的观察者很快注意到其特性：公安主管、双重管理、宽口径、行动限制。外媒形容其是严厉的、收紧控制，学者亦多认为它具有控制性，如将境内外NGO建立完全不同的管理系统所反映的国家主义倾向，对“临时活动”的宽泛界定以及对“危害国家安全、损害国家利益、社会公共利益”等严重违法条款的内涵不清，加之将NGO监管作为公安机关的新领域，增加了执行中的不确定性，使得该法出台后社会忧虑不减反增。国内的学界和公共传媒对此的反应均非常低调，但也有社会组织人士表达了担忧，认为立法是正式“回收”了民间社会的“灰色空间”，后者是20世纪90年代以来社会蓬勃发展的重要原因。

事实上，对于《境外NGO法》的更多发声是在一年之前。2015年5月5日法律草案二次审议稿通过第十二届全国人大常委会第十四次会议审议，在中国人大网向社会公开征求意见，当时的名称还是《中华人民共和国境外非政府组织管理法》。在为期一个月的公开意见征询中，前半个月的社会普遍反应是关注而不发声，在征询意见的后期，尤其是几近截止日期的时候，有大量的境外NGO、国际组织、境外学者和评论人士以及各国政府，通过媒体、官方征询途径、政府或外交的直接通道等，提出了意见。这些意见具有较强的批评性，认为草案给境外NGO设置了障碍、过度的负担（Editorial，2015），令其缓慢走向死亡，引发“恐外”争议，Ira Belkin和Jerome Cohenjune更将其称为“关门效应”（Ira & Jerome，2015），译成中文即“北京不再欢迎你”

。45家美国商会签名抗议，认为该法会损害中美关系（Wong，2015）。中国本土的民间社会也颇多忧虑，甚至担心该法会为民间行动书写“墓志铭”。

但是如果看中国官方的表态，则会发现在该法发布日，全国人大专门举行新闻发布会，全国人大、公安部相关人员均到现场，明确表示中国政府欢迎境外非政府组织来华开展交流与合作，并承认改革开放以来境外非政府组织在资金、技术、理念、经验方面对中国公益事业做出的贡献。对境外非政府组织表现的态度是高度赞赏、欢迎来华，加强管理的是针对“极少数”损害国家安全、利益和违法犯罪的情况。早在2015年草案二审稿面向社会公开阶段，公安部部长郭声琨便邀请境外在华非政府组织代表座谈，表态“欢迎和支持境外非政府组织来华发展”。

为什么《境外NGO法》引起的社会反应多是担忧和批评之声？如果将其与基本上同步制定和出台的《中华人民共和国慈善法》（以下简称《慈善法》）相比，差异就更为明显。对于后者，虽然人们也认为存在各种问题，但无论在学界还是在社会部门实践者中，支持和赞赏的声音都显然绝对主导。如何理解《境外NGO法》在国际上和中国民间社会引起的反响与政府表达态度之间的落差？2017年1月1日该法已生效，在实施中这种张力是会逐渐弥合还是继续扩大？这都需要对不同解读的原因做更深入的理解。本文将从法律文本出发，第一部分分析《境外NGO法》的法律特征，第二、三部分分别基于立法的思路和社会反应的逻辑，做出理解性的阐释，第四部分剖析二者落差的深层观念差异，第五部分针对上述法观念差异，提出将《境外NGO法》作为中国现阶段立法的一个实例，提出如何在“法治”建设的路径上，弥合境内外、立法与民间社会之间对话的张力。