2019年·第2辑：总第20辑

本 期 文 章

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■ 《土地管理法》修订

■ 农村土地制度改革

■ 不动产融资

■ 实务研究

■ 学术争鸣

■ 编者手记

《土地管理法》修订

《土地管理法》与民法典物权编的衔接

温世扬

摘要：为了实现法律体系的内部协调，应明确《土地管理法》和民法典物权编的不同定位与使命，处理好二者之间的规范配置关系。物权编宜将征收置于“所有权取得的特别规定”一章中，作为国家所有权取得的一种特殊方式予以规定。《土地管理法》则应单设一章对土地征收予以规定，构建完备的规则体系。物权编应将“集体经营性建设用地”增列于“国家所有的土地”之后，实现建设用地使用权制度的统一。此外，应对宅基地使用权的设立、转让和消灭作出系统规定。《土地管理法》则对宅基地使用权转让、互换和抵押的限制作出具体规定。民法典物权编和继承编均无须对宅基地使用权继承作出特别规定。至于宅基地使用权如何继承，应由《土地管理法》区分继承人的不同情况作出相应规定。物权编应对宅基地使用权的消灭原因作出规定，《土地管理法》则对宅基地使用权各种消灭情形作出管理性、程序性规定。

关键词：《土地管理法》；民法典；土地征收；建设用地使用权；宅基地

一

引言

《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）自1987年1月1日起实施后，先后于1988年12月29日、1998年8月29日、2004年8月28日进行了3次修改。此后10余年中，尤其是中共十八大以来，我国农村土地制度改革不断推进，对包括《土地管理法》在内的相关立法提出了新的要求。根据党中央关于农村土地制度改革的决策部署，全国人大常委会于2015年通过决定，授权国务院在试点地区暂时调整实施《土地管理法》等法律的有关规定，并要求在总结试点经验的基础上，对实践证明可行的，修改完善相关法律（授权期限原定至2017年12月31日，后决定延长至2018年12月31日）。按照党中央、国务院的统一部署，有关主管部门在总结农村制度改革试点经验的基础上起草了《土地管理法修正案（征求意见稿）》，经广泛征求意见后形成草案，经国务院常务会议讨论通过后，于2018年12月提交第十三届全国人大常委会第七次会议审议。《土地管理法》的此次修正，主要涉及土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度等方面。

与此同时，我国民法典编纂工作正按计划推进，民法典各分编草案正分步骤提交立法机关审议，民法典物权编（以下简称“物权编”）草案已于2018年8月提交第十三届全国人大常委会第五次会议第一次审议，现仍在进一步修改过程中。物权编（草案）延续《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）的规定，将不动产征收纳入所有权“一般规定”中，建设用地使用权、宅基地使用权则为用益物权的两种基本类型。值此民法典编纂与《土地管理法》修正同时进行之际，我们应当审视并解决《土地管理法》与物权编之间有关征收、建设用地使用权、宅基地使用权规定的衔接与协调问题，以符合科学立法的要求。

二

物权编与《土地管理法》的不同使命

物权编与《土地管理法》分属不同法律部门，前者是民法的重要分支，属民事基本法范畴，后者属于经济法范畴，二者在调整对象与调整方法上应当是泾渭分明的。但是，因为“土地”问题，物权编与《土地管理法》必然存在一定的关联。例如，土地征收在物权法上是土地所有权变动的一种特殊原因或国家土地所有权取得的一种方式，在《土地管理法》上则是取得建设用地的一种方式；建设用地在物权法上是一种重要的用益物权客体，对建设用地的管理又是《土地管理法》的重要内容；宅基地也是如此。因此，为了实现法律体系的内部谐和，需要明确两个法律部门的不同定位与使命，处理好二者之间的规范配置关系。